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经济全球化形势下我国矿业发展战略的政策选择
此文系作者和王树利（北京邮电大学）合作。原载《华北地质经济管理》2003年第2期
经济全球化就是人们在全球范围内从事生产和消费，是一个经济发展使各国日益相互依赖的过程，也是一个建立无疆界经济的过程。生产者不再局限于本国的资源，利用全球资源来从事生产，从而弥补本国资源的不足，降低生产成本；消费者的选择余地更加广阔。作为世贸组织的成员国和面临的经济社会发展的现实，我国只能积极跟进，在经济全球化的国际大环境中实现现代化，建设有中国特色社会主义。
毋庸置疑，全球化为我国资源管理和矿业政策的调整提供重要机遇，第一，从主要利用国内资源，高度自给自足，转向充分利用全球资源，保持适度自给率；第二，从封闭型、半开放市场，转向降低市场准入门槛，加快矿业市场开放；第三，从主要利用国内资金，转向更多利用外资和全社会资金。但是，更应该看到我们所面临的现实：
一是资源储备全面短缺。据论证，到21世纪中叶，我国45种主要矿产资源除煤以外将全面短缺。目前，我国已经是矿产品进口大国，1998年我国矿产品及相关原材料进口值290亿美元，占我国商品总进口值的15.6%。1999年石油进口量已达5743万吨。初步分析，到2020年，我国15种支柱性矿产中有10种以上依赖进口，总的矿产对外依赖程度将达到20%左右，成为世界矿产品进口大国。
二是我国98%以上的进口矿产是以贸易进口方式直接从国际市场上购买的，通过在国外投资开发资源，获得销售控制权的矿产占进口量的比例很低，不足2%左右。由于进口方式单一化，在国际矿产品市场出现波动时，缺乏足够的抗风险能力，往往受制于人，对于我国这样一个矿产资源进口大国来说具有潜在的不安全性。
本文从全球和周边国家探明矿产资源形势、投资环境及我国社会经济发展对主要矿产资源的需求分析，以及部分国家在全球化过程中的经验，提出了我国矿业的发展战略的政策选择。
1 全球和周边国家矿产资源供应及我国对主要矿产的需求分析
1.1 全球和周边国家矿产资源供应分析
统计表明，与20世纪80年代相比，世界范围的矿产资源探明储量增长速度较快，保证程度有了大幅度的提高，多数矿产储量和储量基础能满足未来20～30年的经济需要，其中石油、天然气、煤、铁、锰、铬、铝、磷和钾盐等的储量保证使用年限均在40年以上，个别达100年；即使现实保证程度较低的铜、铅、锌、金、银、硫、金刚石等，由于潜在资源丰富，只要增加地勘投入，在相当长的时间内仍是可以有保证的。
由表1可以看出，无论是燃料矿产，还是非燃料矿产，探明储量年度递增多数在百分之几到百分之十几，降低的属于少数。石油储量的增长速度高出20世纪70年代的一倍，1986～1996年石油储量净增加3268亿桶，年均增长4.6%，同期天然气证实储量增加386500亿立方米，年均增长3.8%；非燃料矿产，钴、镍、铬、稀土金属、金刚石、重晶石、石墨等矿产资源探明储量增长显著，金、银、铂族金属增长也较明显。
表1 世界主要矿产储量1986～1996年增长情况一览表
可以看出，全球矿产资源供应是比较充足的，保证程度是较高的。
1.2 周边国家矿业投资环境分析
研究表明，我国周边国家的矿产资源是丰富的，且大多数在资源开发条件上与我国互为补充。周边国家中最丰富的矿产有石油、天然气、煤、铀、铁、镍、钨、锡、铜、铅、锌、铝、镁、钒、钛、铂族金属、稀土、钾盐、硫、磷、重晶石和宝玉石等，如表2所示。据统计，16个周边国家的天然气储量占世界的42%，铁占33.9%，镍占23.1%，钨占26.6%，锡占35.4%，金占17.5%，钾盐占27.6%。在所列的19种主要矿产中，俄罗斯有13种，哈萨克斯坦有10种，印度有8种，印度尼西亚有6种，乌兹别克斯坦有5种，泰国和越南各有4种。
表2 我国部分周边国家某些矿产分布情况一览表
就亚太地区的矿业投资环境，国际矿业界一般认为，最具吸引力的国家是印度尼西亚、菲律宾、巴布亚新几内亚和哈萨克斯坦这4个国家；俄罗斯、蒙古、越南和中亚除哈萨克斯坦外的四国，其矿业投资环境尚可，但不理想；缅甸和巴基斯坦等，其矿业投资环境又比以上国家为差；而老挝、柬埔寨、阿富汗等国，投资环境较差，甚至连矿业法都没有，不宜进行投资勘查开发。
1.3 我国社会经济发展对矿产资源需求分析
改革开放20多年来，我国经济一直保持高速增长的态势。1979年～1998年国民生产总值年均增长9.7%，其中1990年～1997年GDP年均增长10%,1998年经济增长速度有所放缓，比上年增长7.8%。根据《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》，预计国内生产总值在未来15年间年均增长率6.5%～7%。我国目前处于工业化中期阶段，预计到2015年将处于工业化阶段，之后进入工业化后期阶段。据此预测我国主要矿产品需求量，如表3所示。
（1）能源矿产。我国对能源的需求无疑将是巨大的，但考虑到能源利用效率的提高和产业结构调整，以及农村城镇化和生活质量的提高，有可能突破上述预测的结果，原煤和原油的需求量可能更高。考虑到运输能力的限制和环境保护压力的增大，国家必将采取更有力的措施提高科技和管理水平，改变目前不合理的高耗能状况，因此，将2010年原煤的需求量控制在17亿吨左右，2020年控制在19.6亿吨是可能的。原油受资源条件的制约，大量进口国力有限。未来20年，尽管能源消费弹性系数会有一定下降，但消费总量仍将有较大增长。预测2010年原油需求量2.5亿吨，2020年原油需求量为3.6亿吨是比较适宜的。
（2）金属矿产。总体上看，从新中国成立以来，作为原材料的主要金属矿产品一直供不应求。伴随着工业化的推进，金属原材料的消耗量必将增加。根据国外经验，人均国民生产总值在50～1500美元（1980年美元不变价）之间时，对原材料的需求强劲，如日本在300～1500美元之间，美国在800～1500美元之间时，钢材需求对国内生产总值的弹性值最大。根据我国未来发展规划及人均国民生产总值推测，今后二三十年应是我国金属原材料消费的高峰期，因此，我国对金属原材料的需求仍将十分强劲。
表3 我国主要矿产品需求量
（3）非金属矿产。主要是水泥和农业生产肥料，水泥的消费与国民经济发展和人民生活水平密切相关，预计2010年我国水泥需求量为8.5亿吨，2020年为10.8亿吨。农用肥料，1995年我国农业施用的氮磷钾比例为1:0.31:0.13，与世界平均水平（世界化肥消费氮磷钾比例平均为1:0.43:0.28）有较大的差距。我国农业专家根据我国化肥消费的历史与现状，提出的比例为1:0.45:0.28。据此预测2010年我国硫标矿需求量为3200万吨，磷标矿需求量4000万吨，钾盐（K2O）的需求量为800万吨。2020年我国硫标矿需求量为3600万吨，磷标矿需求量5000万吨，钾盐（K2O）的需求量为1000万吨。
2 经济全球化过程中部分国家在矿业发展战略方面的政策措施
面对经济全球化和推进经济全球化过程中，各国在矿业发展战略的政策实施方面均结合本国的实际采取了相应的措施。下面简略介绍一下美国、日本、德国、印度在经济全球化中矿业发展战略的政策措施。
（1）美国。美国是世界第一资源大国，同时也是最大的矿产消费大国，石油、天然气、煤炭、铜、铅、锌、铝、镍、钼、磷、钾等重要支柱性矿产，美国的人均消费量是世界人均水平的3.4～6.6倍。占世界石油储量不到3%的美国，却消耗着全球近30%的石油。为保证资源的长期稳定供应，美国采取的战略是：国内保证有一定量的战略资源基地储备和数量不等的产品储备；对外则是四处出击，推行全球化战略，以政治、军事手段实现其经济目的，特别是保障其资源的安全供应。
（2）日本。日本受地域的限制，其资源蕴藏量很有限，几乎完全依赖进口矿产资源和其他工业原材料发展本国经济。目前，能源消费几乎100%的石油、99%的天然气、97%的煤；金属矿产品消费中100%的铁矿石、锰矿石、铬、钛、钒、镍、钨、锡、锑、镁和铂族，97%的钼、91%的锌、87%的银、83%的金、49%的铜、48%的铝、34%的铅和33%以下的铋；稀散金属和稀土矿产品消费的100%;100%的焦煤和非金属矿产品（硫、石灰石、白云石、粘土和硅石除外）中的大多数原料都需从其他国家或地区进口。为了保障国外矿产品的长期稳定供应，早在20世纪70年代就确定了确保海外矿产稳定供应的“产量分成、产品返销协定、技术帮助协议”方案；系统开发本国矿产资源的“三阶段法”；对其海外矿产勘查实行资金补助、开发公司实行保险、贷款担保的优惠政策；进行经济与战略储备。
（3）德国。德国是世界上矿产品主要加工国、精炼国和消费国之一，除了褐煤、钾盐、岩盐等矿产比较丰富，可以满足国内一定时期的消费需求外，石油、天然气、铁矿石、有色金属和大多数工业原料矿产供不应求，严重依赖进口。为保证德国矿产原材料的稳定、多渠道供应，采取的政策措施有：建立特殊的优惠政策，如找矿和勘探的经费被认为是生产成本，减少税基，亏损可结转；政府设立风险勘探开发基金对矿产资源勘探开发提供直接的财政支持，如1969～1989年间，联邦政府设立风险基金23亿马克，资助石油公司到国外进行石油勘探开发，同时承诺，勘探成功了，必须偿还，不成功，可以不偿还；1971～1990年间，联邦政府又设立5.26亿马克的风险基金，资助除石油外其他矿产的风险勘探开发。另外，德国为应付特殊情况，还进行了矿产品储备。
（4）印度。印度经济增长较快，矿产资源供需矛盾突出，对进口依赖性较强。与我国差不多，也有一些急缺矿种，如石油、磷、硫、钾及部分有色金属等；煤炭资源丰富，黑色冶金矿产资源条件较好。20世纪80年代以来，印度为保证矿产资源对经济建设的供应，改变了“进口替代”政策，采取多种渠道，以获得国外矿产资源的稳定来源，其中包括与某些不发达国家签订矿产开发双边协定，在某些资源丰富国家进行联合开发，采用易货贸易方式进行矿产品贸易等，并积极开展了深海锰结核地质。在矿业投资上，首先开放了海洋石油，邀请西方石油公司参加投标，陆上石油开始允许国外成套承包，并保持矿业投资条件的长时间稳定性；在外贸上，发展与具有资源基础的国家的合作，以实现互利互惠；在出口政策上，根据国家矿产资源状况和长期需要，努力出口高附加值矿产品，使出口具有竞争力。
上面分4种类型简要介绍了资源大国消费大国的美国，资源小国经济大国的日本，资源小国加工大国的德国和与我国经济状况相近的印度，在经济全球化形势下所采取的矿产资源开发管理政策。很明显，美国作为经济、军事强国有实力四面出击，实施真正意义上的矿产资源全球化战略，属于实力型；德国和日本是外贸型的，以资金和技术的投入保证本国资源的稳定供应；印度则属于需求型，根据本国经济发展的需要引导资金、技术的投入和对外贸易。我国目前的资源供应形势总体来看属于外贸型的，与日本和德国不同的是，我国的资源外贸型基本是矿产品进口型的，对国际市场的依赖性很强。
2 经济全球化形势下我国矿业发展战略的政策选择
经济全球化为资源全球化提供了政策基础，从上述分析可以看出，真正的资源全球化要靠强大的经济力量和军事力量作保证，否则很难实现稳定的资源全球化供应。这一点早已被历史所证明。因此，我国的资源全球化战略取向只能是区域性互惠互利型的，坚持走外资外贸同步发展的路子。
（1）适应世贸规则，进一步改善矿业投资环境，吸引国际矿业资本投入。
对比研究国外改善矿业投资环境和投资者的要求，结合我国矿业投资环境的实际状况，认为我们首先应做到的是，建立明确、清晰、稳定和可预测的矿业法律体系和投资法律体系，尽最大可能降低国内外私人矿业投资者所可能感受到的“政治风险”或“主权风险”，包括矿业权的保障（矿业权的连续性，探矿权到采矿权的顺利过渡，管理程序的清晰、透明等），担保对外资不征用、不歧视、不国有化的名副其实的国民待遇，外资可占多数股，外汇可自由兑换和汇回等；其次是调整或制定能平衡各方面利益关系（中央、地方政府和矿业权人）的矿业财政/金融制度，尽可能地降低国内外私人矿业投资者所可能感受到的“商业风险”，包括按照国际通行规则，考虑到矿业活动的特殊性及矿业的基础性产业地位，设计合理的矿业税制等。
据估计，世界范围内每年约40亿～50亿美元投入于固体矿产勘查而流入到我国的仅有数百万，这是与我国资源丰富、种类齐全不相称的。迄今，在固体矿产勘查领域外资的进入尚无实质性进展；在矿产开发方面，有些发展中国家矿业项目的资本投入额均达数亿乃至十数亿美元以上，而我国尚无一例。因此，按照WTO规则设计能够吸引国际矿业资本的投融资体制是改善我国矿业投资环境的重要方面。
（2）统筹规划，积极调整我国目前的矿产资源供应体系，建立多渠道相对稳定的外贸框架。
首先是政府组织，统筹规划，统一部署，确保对外力量投入的集中有效；其次国家要支持，为企业走出去创造良好的环境，加强宏观指导，制定到海外勘查开发矿产资源的有关政策，可以考虑建立海外勘查风险基金；第三，根据我国矿情和长远发展的需要，走出去要以我国短缺的资源为重点，兼顾其他资源，以资源丰富的周边国家和发展中国家为重点，兼顾其他国家。第四，培育有国际竞争力的矿业公司，采取多种形式的国外从事矿产资源勘查与开发，既可以独立进行勘查开发，也可以与外方合资合作勘查开发，或向已开发的矿山、油田企业参股甚至收购。与此同时，着眼于长远发展，建立一支熟悉国际矿业运作市场规则，有较强经营管理能力和开拓创业精神的专家和管理人才队伍。
（3）发挥地缘优势，联合印度共同筹建东南亚矿业自由经济区。
如本文第二部分所叙述的，我国的陆上周边国家资源互补性较强，尤其是印度，与我国具有相似的资源特点和经济发展阶段，地处东南亚的核心地带，有联合的积极性。另外，这些国家的联系在陆路上是相通的，有较为便利的交通基础。东南亚矿业自由经济区的建立，可以实现资源的共同勘探、共同分享资源开发利益、矿产品无关税自由贸易，共同促进各国的矿业发展。
