德国鲁尔区经济转型对我国资源型城市可持续发展的启示
为借鉴德国经验，促进我国资源型城市发展，根据国家外专局引智项目计划，2009年12月，国家发改委组织部分资源型城市赴德国开展培训。代表团与德国联邦经济与技术部、北威州经济与能源部等政府部门就转型政策进行了深入交流，在波鸿大学、莱比锡大学等接受了系统的理论培训，实地考察了埃森矿业同盟工业园区、赫尔腾工业园区等转型项目。德国鲁尔区的经济转型对推动我国资源型城市可持续发展具有重要的借鉴意义。
鲁尔区是指“鲁尔区城市联盟”，总面积4435平方公里，总人口550万。鲁尔地区一直是德国最重要的煤炭和钢铁基地，曾经为战后德国经济的恢复乃至“德国经济奇迹”的创造发挥过重要作用。20世纪60年代开始，陆续遭遇了“煤炭危机”和“钢铁危机”，以煤钢为主导的重型工业逐步衰落，失业率大幅攀升，人口大量外流，陷入结构性危机之中。面对危机，德国政府积极采取措施推动产业结构调整与城市功能转型，经过四十多年的探索和不懈努力，较为成功的完成了对传统工业区的改造，实现了对传统经济增长方式的根本性变革，基本实现了从传统煤钢工业基地迈向现代欧洲文化之都的转变。
一、鲁尔区经济转型的基本做法
（一）发挥政府主导作用，建立完善的工作机制和政策法规保障体系
鲁尔区转型过程中，各级政府发挥了重要作用。一是建立完善的工作机制。充分发挥政府的组织协调作用，联邦、州和市分工明确而又协同配合。联邦政府、州政府提供资金和政策支持。市县政府负责组织实施。鲁尔区结构调整是政府做出的政治决策，也在各级政府和各经济主体之间达成共识，在具体实践中得到贯彻和坚持。二是形成较为完善的政策体系。在产业发展方面，有财政补贴、投资降税、支持企业兼并重组等政策。在促进就业方面，有对吸纳就业项目的投资补贴、建立培训机构、对个人创业的政策支持等。在社会保障建设方面，加大对社会保障建设的投入力度，完善社会保障体系。三是建立完善的法律法规体系。高度重视法律法规的作用，通过立法为鲁尔区转型创造了良好的外部环境，制定了德国历史上第一个法律上正式生效的区域整治规划。先后在环境保护、煤矿开发、投资援助、区域整治等法律法规中对转型专门规范。
（二）发挥规划引领作用，明确各阶段重点任务
从全区整体的角度来进行全面规划，统筹安排，确保转型工作顺利进行。经济转型规划由州、市两级政府作为规划组织者提出总体框架，专业规划部门、大学及各类学术团体、国内外大公司、投资商、转型区居民都是规划制定者，对规划中的核心部分，如未来新技术产业布局和发展等聘请国际专家参与制定。对争议较大的项目，采用全民公决方式。规划要通过市议会形成决议，通过立法形式确定，并委托专门的执行机构根据相应的法律条款严格执行。
针对不同时期经济转型所面临的主要矛盾和问题，鲁尔区制定和实施了十多项规划。鲁尔区的转型大致经历了三个阶段。不同阶段规划的目标、任务和内容有较大的差异，但整体思路十分清晰，各阶段产业发展的任务十分明确。前10年，以改造传统产业为主线，实现“再工业化”；中间10年，以传统工业为基础，增加教育和研发投入，培养结构调整软实力，大力发展新兴产业；后20年，发挥各经济主体和地方的优势特点，培育新兴战略产业，发展有创造力的经济，逐步改良整个产业格局，优化区域产业结构。
鲁尔区转型实施的主要规划
年份 规划名称 主要内容
1968年 鲁尔发展纲要 第一个产业结构调整方案，重点对矿区进行清理整顿，将采煤业集中到赢利多和机械化水平高的大矿井，调整企业的产品结构，提高产品技术含量。
1969年 鲁尔区域整治规划 提出了“以煤钢为基础，发展新兴产业，改善经济结构，拓展交通运输”的目标，以及“稳定第一地带、控制第二地带、发展第三地带”的整治方案。
1970年 北莱茵—威斯特法伦75计划 加强地区的经济、教育、交通和运输建设，通过提供经济和技术方面的资助，发展新兴产业，以掌握结构调整的主动权。
1979年 1980-1984年鲁尔行动计划 对污染严重的工业用地煤矿用地进行整治，用于发展新兴产业，同时加强人员培训。
1985年 煤钢地区的未来倡议 第一个地区性的结构政策计划，政策的重点转移到利用地区的创新力量上。
1989年 国际建筑展计划 促进区域性综合整治与复兴计划，推动鲁尔区工业经济转型、旧工业建筑和废弃地改造和重新利用、自然和生态环境的恢复。
1989年 欧盟与北威州联合计划 充分发挥鲁尔区内不同地区的区域优势，在不同地区形成各具特色的优势行业，实现产业结构的多样化。
2007年 “未来鲁尔”倡议 提出了未来鲁尔地区产业升级与城市功能转型的方向，确立了以创新带动鲁尔地区可持续发展以及产业升级和城市功能转型的方向，制定了从教育政策到经济政策以及基础设施政策的综合性配套政策。
（三）加强软硬环境建设，为经济转型奠定坚实基础
鲁尔区在转型过程中，一方面大力加强交通基础设施建设，构建四通八达的交通网络。另一方面，积极发展教育与科技，改善制度环境，着力打造有创造力的经济。在教育方面，把教育作为实施鲁尔地区创新发展战略的重要驱动力，新建了6所综合性大学和10所应用技术大学，鲁尔区已成为欧洲大学最密集的经济区。在科技创新方面，积极推进产学研的结合，政府帮助企业拟定技术革新计划，把高等院校的教育与本地区的经济发展相结合，建立了横贯全区的技术创新基地。在制度基础方面，不断推进行政制度改革，推行市镇重组，调动地区发展各参与方的积极性与首创性。在交通方面，把建设综合性运输网络放在首位，发展区内快车线，使区内任何地点距高速公路的距离都不超过6公里，同时最大限度发挥本区水运优势的基础上搞好水陆联运，加速南北向交通线路的建设，鲁尔区已建成了欧洲最稠密的交通运输网。
（四）大力发展工业旅游和文化产业，打造欧洲文化之都
鲁尔区充分发挥工业遗迹多且集中的优势，在转型过程中大力发展文化创意和旅游产业，打造“工业文化”品牌。1989年鲁尔区开始实施国际建筑展览10年行动计划，利用老工业的废弃建筑物，建设成各种服务设施和文化艺术景点。埃森名为“关税联盟”的煤矿工厂于2001年被联合国列为世界文化遗产。鲁尔地区联合会开发了两条旅游路线，一条是工业文化之路，提供了22条主体路线，还包括9个展现工业化景观的全景；另一条是工业自然之路，包括12个重要的工人生活区和6个国家级的优秀博物馆。
在发展工业旅游的同时，鲁尔区积极发展文化产业。鲁尔地区已形成独一无二的文化设施资源，共计拥有200个博物馆、100个文化中心、100个音乐厅、100个剧院、250个节庆与庆典、3500个工业保护遗址、6个交响乐团、5个芭蕾舞团。2006年9月，欧盟委员会宣布以埃森市为首的鲁尔大都会当选为2010年“欧洲文化首都”。鲁尔区工业旅游与文化产业的发展促进了整个城市环境和功能的转变，提高了整体形象，完善了区域功能。
鲁尔工业区经过40多年的经济转型，已经从煤炭和钢铁制造中心发展成为以煤炭和钢铁为基础，以高新技术产业为龙头，多种行业协调发展的综合新经济区。从产业结构来看，煤钢比重大幅下降，现产值仅占全区的16%，新兴产业发展势头良好，在信息技术领域中鲁尔区的发展速度在德国遥遥领先。从就业结构来看，煤、钢两大部门职工人数也从20世纪50年代初占工业部门总数的60%降至90年代初的33%，而同期非煤钢工业的就业人数却从32%上升到目前的54%，目前，第三产业部门的比重已从29.8%提高到了56%。
二、对我国的几点启示
资源型城市可持续发展是我国工业化进程中凸显的一个重大战略问题。做好资源型城市可持续发展工作是贯彻落实科学发展观的要求和战略任务，是全面建设小康社会的要求和战略任务，是保持国民经济平稳较快发展和加强能源资源保障的要求和战略任务。目前，我国资源型城市可持续发展工作取得了良好开端，政策支持体系初步形成，工作机制初步建立,但依然任重而道远。
（一）经济转型是一项长期艰巨的历史任务
资源型城市转型既是一项复杂的系统工程，也是一项长期的任务。鲁尔区的经济转型已走过40年，制定十多项规划，出台了一系列政策，投入了大量资金，但只能说是初见成效。目前，鲁尔区的经济增长率仍低于德国的经济增长率，失业率仍高于德国平均水平，2008年高达18%。
与鲁尔区相比，我国资源型城市发展面临的问题更加艰巨。一是存在大量的历史遗留问题。我国资源型城市经历了较长一段时间的计划经济时期及经济转轨时期，在为我国经济社会发展做出突出贡献的同时，也积累了大量的历史遗留问题，生态环境破坏比较严重。二是体制、机制建设的任务十分艰巨。资源产品价格形成机制、资源管理制度需要进一步完善，资源税费制度改革需要进一步推进，资源型企业改制改组需要进一步深入。三是我国资源型城市可持续发展问题涉及面广，影响大。初步统计，我国有各类资源型城市150余座，市辖区人口约1亿人。未来一段时期是我国小康社会建设的关键的时期，随着工业化进程的加快，资源环境的矛盾进一步凸显。资源型城市转变发展方式、改善民生、维护稳定的任务更加艰巨。
（二）经济转型的核心是产业结构转换
从鲁尔区的实践来看，经济转型是围绕产业结构转换展开的。我们认为，资源型城市的形成、发展对资源产业具有特殊的依赖性,而资源型产业受资源可耗竭性的影响,表现出独特的发展特点和规律。因此，资源型城市发展问题是一种区域现象，但核心是产业发展问题,主要任务是培育和壮大接续替代产业。当前要组织实施好组织实施好资源型城市吸纳就业、资源综合利用和发展接续替代产业专项，支持接续替代产业园区建设，扶持和引导资源型城市尽快形成新的主导产业。同时，要在产业布局、项目审核、土地利用、贷款融资、技术开发、市场准入等方面对资源型城市给予支持。
（三）经济转型是一个发掘文化资源、重塑城市形象的过程
鲁尔区在转型过程中创造性地发展工业旅游，推进文化建设，实现了从传统煤钢工业基地向现代欧洲文化之都的转变。我国资源型城市大多具有丰富的旅游资源和厚重的历史文化沉淀。在经济转型过程中要注重发挥文化旅游发展对于促进资源型城市转型的独特助推作用，挖掘与整合资源型城市的工业历史遗产资源，彰显资源型城市的文化旅游资源特色。要引导资源型城市不断优化人文环境，提高文化品位，打造城市精神，改善和重新塑造城市形象。
（四）不断完善促进经济转型的支持政策
鉴于经济转型的复杂性和艰巨性，鲁尔区在转型的不同阶段出台了许多有针对性的政策措施。英国、法国的资源型城市转型也与鲁尔区的做法相近，政府分阶段明确转型的目标和任务，制定相应的政策。2002年，党的十六大报告中明确提出支持以资源开采为主的城市和地区发展接续产业。经过近十年的探索，我国资源型城市可持续发展政策体系、工作机制初步形成，资源型城市的突出问题和矛盾得到一定程度的缓解。要认真研究新形势下资源型城市面临的新情况、新问题，从促进资源型城市可持续发展的整体目标出发，在国务院关于促进资源型城市可持续发展若干意见的框架和基础上，研究制定新的政策，力求在接续产业发展、生态环境治理、长效机制建立、可持续发展立法等方面取得新的突破。
